<<

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Ткачука П.М.

стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (далі - Рішення).

1.

Приймаючи Рішення у справі, Конституційний Суд України недостатньо повно дослідив конституційно-правові засади здійснення державної влади. Питання утворення і діяльності коаліції у Верховній Раді України необхідно досліджувати у системному зв'язку з представницьким характером парламенту, статусом народного депутата України, роллю і місцем політичних партій у здійсненні державної влади.

Варто було врахувати, що Верховна Рада України покликана реалізовувати суверенну волю українського народу і її діяльність має представницький характер, в основу якої покладено мандат народного депутата України. Саме народних депутатів України народ обирає і уповноважує представляти свої інтереси у парламенті, саме вони становлять повноважність парламенту. Обрання їх у кількості, не меншій як дві третини від конституційного складу парламенту, та прийняття ними присяги дає Верховній Раді України повноважність і можливість здійснювати свої функції.

У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 вказується, що Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади, який відповідно до частини першої статті 76 Конституції України складається з 450 народних депутатів України - громадян України. Формування шляхом прямих виборів і функціонування на засадах колегіальності забезпечують Верховній Раді України характер представницького органу.

В іншому Рішенні (від 7 липня 1998 року № 11-рп/98) Конституційний Суд України вказав, що народний депутат України одержує депутатський мандат від виборців, з якими він як їх представник підтримує зв'язок.

За допомогою механізму цього представництва громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами і здійснюють народне волевиявлення. Народний депутат України є повноважним представником українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним і покликаний виражати й захищати його інтереси. Виконання народним депутатом України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників випливає із змісту присяги, яку він склав перед Верховною Радою України.

Слід зазначити, що у здійсненні своїх повноважень, в тому числі й у Верховній Раді України, народні депутати України мають рівні права, які не можуть бути обмежені за умови належності чи неналежності до будь-яких депутатських груп (фракцій). Гарантії держави щодо свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15 Конституції України), поширюються і на народних депутатів України (Рішення від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98).

2. Політичні партії в Україні відображають політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність суспільного життя. Відповідно до статті 36 Конституції України вони сприяють формуванню і визначенню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Водночас свобода об'єднання в політичні партії не дає їм підстав для втручання у діяльність органів державної влади, їх участь у державному житті певною мірою обмежена. Зокрема, Конституція України не допускає створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у виконавчих органах місцевого самоврядування.

Діяльність структур політичних партій в єдиному органі законодавчої влади - парламенті і представницьких органах місцевого самоврядування чітко регламентована Конституцією і законами України.

3. Положення статей 81, 83 Конституції України передбачають формування і діяльність у Верховній Раді України за результатами виборів депутатських фракцій і коаліції депутатських фракцій. Таким чином в Основному Законі України означена участь політичних партій у діяльності єдиного органу законодавчої влади, їх можливість організаційної і політичної консолідації з метою реалізації програмних цілей і задач.

Із положень Конституції України випливає, що коаліція депутатських фракцій у парламенті є результатом вільних політичних домовленостей. З огляду на правову природу і похідний характер формування, вона не віднесена до критеріїв повноважності парламенту як органу державної влади. Водночас несформування протягом одного місяця коаліції депутатських фракцій дає Президентові України право достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Тобто за умови дії пропорційної виборчої системи політична консолідація у парламенті є фактором його спроможності виконувати свої функції.

Діяльність коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України може мати реальний або номінальний характер, тобто коли вона фактично здійснює свої функції або коли вона існує формально і з різних підстав своїх функцій не виконує. Не виконання коаліцією депутатських фракцій своїх функцій за певних обставин також є фактором неспроможності парламенту приймати рішення.

З аналізу положень Конституції України можна зробити висновок, що коаліція депутатських фракцій набуває статусу сталої парламентської більшості, основними критеріями якої є наявність організаційно оформленої сталої більшості народних депутатів України і сталої більшості голосів, необхідних для формування Кабінету Міністрів України, прийняття законів та інших правових актів Верховної Ради України.

4. Як вбачається з положень статті 81 Конституції України, суб'єктом формування депутатських фракцій у Верховній Раді України є народні депутати України, обрані від політичної партії (виборчого блоку політичних партій). На основі узгодження політичних позицій депутатських фракцій, на підставі волевиявлення народних депутатів України, що входять до їх складу, формується коаліція (союз) депутатських фракцій. Основний Закон України вказує, що в коаліції має бути така кількість народних депутатів, яка становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Отже, суб'єктами формування коаліції у Верховній Раді України є фракції політичних партій (виборчого блоку політичних партій) і народні депутати України, які входять до їх складу.

Народні депутати України як повноважні представники українського народу у Верховній Раді України наділені як самостійними повноваженнями, так і спільними повноваженнями, що становлять компетенцію органу державної влади. Під час здійснення повноважень вони не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, їм гарантується депутатська недоторканність (стаття 80 Конституції України). Тому перебування народного депутата України як у складі депутатської фракції, так і в складі коаліції не позбавляє його права, керуючись власною совістю, діяти у Верховній Раді України в інтересах Українського народу.

5. Конституція України передбачає (частина десята статті 83), що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України може не утворюватися взагалі. У разі якщо за результатами виборів у новообраній Верховній Раді України сформовано депутатську фракцію, до складу якої увійшло більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, то така фракція має права коаліції депутатських фракцій. Це положення Основного Закону України вказує на те, що суб'єктом формування сталої парламентської більшості є народні депутати України. Крім того, слід враховувати, що суб'єктом прийняття рішень у Верховній Раді України за будь-яких умов - наявності коаліції чи її відсутності - є народний депутат України (відповідна кількість народних депутатів України), а не фракції. А коаліція як політичне утворення на своїх зборах приймає рішення не фракційним, а персональним голосуванням народних депутатів України, які входять до її складу. Тому під терміном "коаліція депутатських фракцій", що вживається у частині шостій статті 83 Конституції України, слід розуміти політично узгоджене, добровільне фракційне об'єднання народних депутатів України у Верховній Раді України, що становить більшість від її конституційного складу.

Таким чином, Конституція України закріпила обов'язкову організаційну належність народних депутатів України до фракцій політичних партій (виборчого блоку політичних партій), від яких вони обрані. Обов'язкової належності народного депутата України до коаліції депутатських фракцій Основний Закон України не закріпив. Народний депутат України, перебуваючи організаційно у фракції, може самостійно визначитися при прийнятті рішень в ній, в коаліції чи парламенті. Конституція України, закріпивши політичну структуризацію парламенту, не має на меті цим самим обмежити право народного депутата України діяти в інтересах усіх співвітчизників. Для цього вона надала їм право вільно висловлюватися і голосувати у парламенті та його органах, гарантує їх недоторканність. Тому єдність як у фракціях, так і в коаліції має досягатися шляхом формування їх на стійкій світоглядній основі, узгодження політичних позицій суб'єктів, вироблення прийнятних рішень, особистими переконаннями тощо.

6. Помилковим, на наш погляд, є висновок Конституційного Суду України про неконституційність Тимчасового регламенту Верховної Ради України.

По-перше, підставою для розгляду питання щодо його неконституційності Суд чомусь взяв не вимоги статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" про необхідність впливу правового акта, який не є предметом конституційного подання, на прийняття рішення у справі, а "власні варіанти тлумачення" народними депутатами України положень Конституції України, "які ґрунтуються на аналізі положень Тимчасового регламенту Верховної Ради України". Однак власні варіанти тлумачення, викладені суб'єктом права на конституційне подання в їх клопотаннях, не можуть вважатися правовою підставою для прийняття Судом будь-яких рішень у справі. Взагалі, тлумачення положень Конституції України має базуватися на закладених в ній конституційно-правових принципах, а не на приписах підзаконних актів, яким є Регламент Верховної Ради України.

Суд помиляється, коли стверджує, що Тимчасовий регламент Верховної Ради України в цілому не відповідає Конституції України у зв'язку із затвердженням його постановою Верховної Ради України, а не законом. Конституція України не передбачає затвердження Регламенту Верховної Ради України як нормативно-правового акта законом. Вона визначає Регламент Верховної Ради України і закон як різні нормативно-правові акти (пункти 3, 15 частини першої статті 85, пункт 21 частини першої статті 92), якими Верховна Рада України може врегульовувати свою діяльність. Тобто з положень Конституції України випливає, що діяльність Верховної Ради України унормовується Конституцією України, законом і регламентом. Тому Конституційний Суд України не може позбавити Верховну Раду України права приймати у питаннях врегулювання своєї діяльності, крім закону, такий визначений Конституцією України нормативно-правовий акт, як регламент.

Відтак висновок Суду, що "оскільки Тимчасовий регламент не є законом, то його норми не можуть вважатися законодавчим врегулюванням засад формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", є таким, що суперечить зазначеним нормам Конституції України, в першу чергу частині дев'ятій статті 83, де зазначено, що саме питання діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України визначаються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (спеціальна норма), в той час як питання організації і порядку діяльності Верховної Ради України згідно з пунктом 21 частини першої статті 92 визначаються законом (загальна норма).